Может ли государство взыскать убытки, причиненные несвоевременным переоформлением права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком?

Суть проблемы

В судебной практике часто встречаются иски физических лиц и компаний, использующих государственные или муниципальные земли по договору аренды или как фактический пользователь (в отсутствие договора или иного правового основания), о взыскании убытков, причиненных неправомерным уклонением органов власти от предоставления в собственность используемых земельных участков.

В таких случаях убытками признаются расходы арендатора (фактического пользователя) в виде разницы между суммой арендной платы (равной ей платы за фактическое пользование), которую он вынужден был продолжать вносить по причине незаконного уклонения уполномоченного органа от предоставления земельного участка в собственность, и суммой земельного налога (она как правило ниже арендной платы), которую арендатор мог бы платить, если бы этот орган своевременно совершил все относящиеся к сфере его компетенции действия, необходимые для возникновения права собственности у арендатора. Проблема обусловлена тем, что обязанность платить земельный налог возникает исключительно с момента возникновения права собственности на земельный участок (см., например, определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 28.04.2017 по делу № 305-ЭС16-20734).

Однако в органах власти задаются вопросом: а почему только государство и муниципалитеты обязаны возмещать убытки? Ведь возможна и обратная ситуация, когда, например, физические лица и компании не переоформляют право постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки, хотя обязаны это сделать, что позволяет им продолжать платить земельный налог, из-за чего публичные образования несут убытки в виде неполученных доходов от арендной платы.

При этом неполученные (недополученные) доходы могут выражаться в виде:

• разницы между суммами земельного налога и арендной платы, если речь идет о земельном участке муниципальной собственности (несмотря на низкие ставки арендной платы за земельные участки, в отношении которых переоформлено право бессрочного пользования, во многих случаях не превышающие ставки земельного налога); либо
• полностью "выпадающих" доходов от арендной платы в ситуации, когда земельный участок находится в государственной собственности, так как земельный налог является местным налогом и, соответственно, поступает в местный бюджет.

Право постоянного (бессрочного) пользования – основной вид вещных прав, на котором земельные участки предоставлялись физическим и юридическим лицам в советское время.

Федеральным законом от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (пункты 1 и 2 статьи 3) физическим и юридическим лицам предписано переоформить право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, за исключением юридических лиц, предоставление которым земельных участков на этом праве допускается после вступления Земельного кодекса в силу.

Переоформить такое право можно по своему выбору, либо приобретя земельный участок в собственность, либо заключив договор аренды. Для ограниченных в обороте земельных участков применима только аренда.

Для большинства юридических лиц был установлен срок переоформления – до 1 июля 2004 года. В последующем этот срок неоднократно продлевался, в последний раз для большинства юридических лиц – до 1 июля 2012 года. Для физических лиц и некоторых видов юридических лиц срок переоформления не установлен.

Важно отметить, что право постоянного (бессрочного) пользования, возникшее до введения в действие Земельного кодекса, сохраняется во всех случаях, в том числе и в случае истечения срока для его переоформления.

Case Study

И вот этот день настал. Департамент имущественных отношений Краснодарского края (далее – Департамент), собравшись с мыслями, наконец решился: он обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с иском к Детскому лагерю о взыскании 6 237 437 рублей убытков в виде неполученной арендной платы за пользование земельным участком (упущенной выгоды) за период с 01.07.2012 – дата регистрации краевой собственности на этот участок, по 28.12.2017 – дата регистрации арендного обременения в результате переоформления права постоянного (бессрочного) пользования участком (Дело № А32-20188/2020).

Иск Департамента основывался на следующем:

• Краснодарский край в период с 2012 по 2018 год как собственник земельного участка был лишен права на получение доходов от использования своего имущества, гарантированного ст. 35 Конституции РФ, статьями 129 и 209 Гражданского кодекса РФ.
• Детский лагерь за пользование земельным участком уплатил земельный налог, который в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ, гл. 9 Бюджетного кодекса РФ относится к местным налогам и в связи с этим полностью зачисляется не в бюджет Краснодарского края, а в местный бюджет.

Арбитражный суд Краснодарского края отказал в удовлетворении иска, сославшись на следующие аргументы:

• Детский лагерь не привлекался к административной ответственности за использование земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицом, не выполнившим в установленный законом срок обязанность по переоформлению этого права на право аренды или по приобретению земельного участка в собственность (ст. 7.34 КоАП РФ).
• Департамент не является уполномоченным органом по осуществлению государственного земельного надзора за соблюдением требований о переоформлении юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования.
• При рассмотрении дела № А32-16849/2018 по иску Департамента к Детскому лагерю о взыскании неосновательного обогащения, равного арендной плате за пользование этим же земельным участком, установлено, что ответчик сохранял (не утратил) право постоянного (бессрочного) пользования участком до момента его переоформления в 2017 году. Поэтому Детский лагерь правомерно уплачивал земельный налог, а не арендную плату. Следовательно, иск Департамента направлен на преодоление выводов, содержащихся во вступивших в законную силу судебных актах по ранее рассмотренному спору, что недопустимо.

Пятнадцатый арбитражный апелляционной суд, поддерживав позицию суда первой инстанции, отметил, что Департамент просил взыскать убытки в виде неполученной им арендной платы за тот же период и в том же размере, что и в деле № А32-16849/2018. Однако иная плата сверх правомерно внесенной за этот земельный участок Детским лагерем в бюджет (в том числе и заявленная как убытки) законодательством не предусмотрена.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа согласился с нижестоящими судами, однако руководствовался при этом иными мотивами.

Окружной обратил внимание на то, что первая попытка Детского лагеря переоформить право постоянного (бессрочного) пользования не удалась ввиду наличия дефектов в правоудостоверяющих документах на участок, выданных органами власти. Данное обстоятельство было установлено при рассмотрении дела № А32-27231/2015.

При этом все это время Детский лагерь уплачивал земельный налог и в итоге переоформил бессрочное пользование, заключив договор аренды. Поэтому и нет оснований полагать, что Детский лагерь действовал противоправно.

Судья Верховного Суда РФ отказал в передаче кассационной жалобы для пересмотра дела.

Что не так с позицией судов?

Правота судов, отказавших Департаменту во взыскании убытков, по существу не вызывает сомнений.

Однако мотивировка судебных актов свелась к казуистике, имеющей второстепенное значение или не имеющей никакого значения вовсе. Это затрудняет их использование как ориентира при рассмотрении аналогичных споров, каковые ввиду отсутствия в этих судебных актах универсального подхода (ratio decidendi) вероятно могут возникнуть в будущем.

Решение вопросов о наличии у Департамента полномочий проверять исполнение юридическими лицами обязанности переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, а также о том, привлекался ли Детский лагерь к административной ответственности по ст. 7.34 КоАП РФ, очевидно, не влияет на разрешение спора о причинении землепользователем убытков Краснодарскому краю несвоевременным переоформлением и в связи с этим не требует специального обсуждения.

Ссылка на ранее рассмотренное дело, в котором было признано, что Детский лагерь в спорный период сохранил право постоянного (бессрочного) пользования, ввиду чего правомерно уплачивал земельный налог, не решает проблему. Департамент как раз и основывается на том, что упущенная выгода имела место быть из-за сохранения у Детского лагеря обязанности уплачивать земельный налог, обусловленного несвоевременным переоформлением права бессрочного пользования. В то время как в случае соблюдения Детским лагерем установленного законом срока переоформления эта обязанность бы прекратилась и возникло бы обязательство вносить арендную плату, а Краснодарский край не потерял бы доходы в виде неполученной арендной платы. Точь-в-точь как в делах по искам частных лиц о взыскании убытков в виде разницы между арендной платой и земельным налогом, только наоборот.

Справедливо подмеченная кассационным судом проволочка из-за ошибок в оформлении самим же государством правоудостоверяющих документов на земельный участок позволила заключить об отсутствии в поведении Детского лагеря такого важного условия наступления гражданско-правовой ответственности за причинение вреда как противоправность.

Однако кассационный суд, как и нижестоящие суды, не ответил на главный вопрос: возможно ли в принципе в такой ситуации причинение убытков землепользователем государству или муниципальному образованию?  

Для ответа на этот вопрос необходимо определиться со следующим:

В чем сущность права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком?

Какова цель земельной реформы 2001 года и, в частности, установления обязанности переоформить это право?

Какова роль государства в этом процессе?

Попытаемся ответить на эти вопросы.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком – это суррогат права собственности, созданный советским правопорядком в условиях исключительной государственной собственности на землю. Вместе с тем, это вещное право, не имеющее срока действия и сохраняющееся после вступления в силу Земельного кодекса 2001 года во всех случаях, даже когда установлен срок его переоформления и он не соблюден.

Целью реформы земельного законодательства было формирование полноценного института права частной собственности на землю и максимальное вовлечение земли в гражданский оборот.

При этом государство предоставило землепользователям право выбора: приобрести земельный участок в собственность либо заключить договор аренды (то есть аренды может не быть в принципе). Исключением стали случаи, когда земельный участок ограничен в обороте, – тогда переоформить право бессрочного  пользования можно только на аренду.

Именно для этих целей и, учитывая чувствительность рассматриваемой сферы отношений, только для юридических лиц установлен срок переоформления права постоянного (бессрочного) пользования и введена административная ответственность по 7.34 КоАП РФ.

Собственники земельных участков, также как и субъекты права постоянного (бессрочного) пользования, уплачивают земельный налог. Возникновение арендных отношений в результате переоформления этого права является не целью, а, скорее, побочным продуктом этой реформы, способом наделить землепользователей разными правовыми возможностями в условиях переходного периода.

Следует отметить, что понуждение к переоформлению вещных прав на землю само по себе является экстраординарным вмешательством в частные дела, что предполагает ограничительный подход при возложении на землепользователей любых неблагоприятных последствий этой процедуры.

Учитывая обозначенные цели земельной реформы, государство не может быть признано бенефициаром переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Нельзя признать наличие у государства законных ожиданий пополнения бюджета за счет этого процесса.

Указанные соображения исключают постановку вопроса о возможности взыскания с землепользователя убытков виде упущенной выгоды в пользу государства.

***

Итак, зеркальный ответ государства на деликтные иски частных субъектов земельных отношений не вышел. Остается надеяться, что Департамент остановится на этом и бросит свои силы на улучшение оказания государственных услуг, а также защиту интересов Краснодарского края там, где это действительно требуется.