Несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану – запрет на строительство?

Расхождения между видами разрешенного использования земельных участков, установленными для определенной территориальной зоны правилами землепользования и застройки муниципального образования (далее – ПЗЗ), и назначением той же территории в соответствии с функциональным зонированием, предусмотренным его генеральным планом (далее – генплан), являются головной болью девелоперов и частных застройщиков.

ТИПИЧНАЯ СИТУАЦИЯ

Согласно градостроительному плану земельного участка, являющемуся по сути выпиской из ПЗЗ (далее – ГПЗУ), земельный участок расположен в территориальной зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж.2), градостроительный регламент которой (содержится в ПЗЗ) к основным видам разрешенного использования относит в также административные и офисные здания. На чертеже ГПЗУ отмечено место допустимого размещения офисного здания.

Вместе с тем, в ГПЗУ также указано, что в соответствии с генпланом этот земельный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры или в рекреационной зоне, которые не предполагают возможность строительства жилых домов, административных и офисных зданий.

Проблема в том, что такое расхождение расценивается органами местного самоуправления как основание для отказа в выдаче разрешения на строительство или отмены уже выданного разрешения.

Судебная практика до недавнего времени единодушно поддерживала этот подход, основываясь на следующих аргументах:

1. Из системного толкования положения Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ) следует принцип первичности генплана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед ПЗЗ.

Установление территориальных зон в ПЗЗ конкретизирует положения документов территориального планирования (в частности, генплана) в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к определенным функциональным зонам.

В случае несоответствия ПЗЗ генплану в них вносятся соответствующие изменения (п. 1 ч. 2 ст. 33 ГрК РФ).

Таким образом, ПЗЗ не должны противоречить генплану (п. 57 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 3 (2018), п. 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка" от 14.11.2018).

2. Наличие такого противоречия свидетельствует о несоответствии представленных с заявлением о получении разрешения на строительство документов:

• разрешенному использованию земельного участка (определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 24.05.2018 № 18-КГ18-67 и от 19.09.2018 № 18-КГ18-123, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.01.2020 по делу № А32-20433/2019);
• ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством и действующим на дату выдачи разрешения на строительство (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20.02.2020 по делу № А32-2049/2019).

Руководствуясь этими соображениями, установив несоответствие ПЗЗ генплану в части зонирования, суды отклоняют требования о признании незаконными отказов в выдаче разрешения на строительства, а также признают уже выданные разрешения недействительными (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 06.11.2019 по делу № А32-50047/2017).

Однако, признавая безусловную важность системного подхода в градостроительной политике, нельзя не отметить, что многие градостроительные решения, заложенные в генпланах, не реализуются длительное время: годами не строятся объекты социального назначения, не размещаются автомобильные дороги и т.п.

При этом в течение всего времени действия соответствующей редакции генплана на ряде территорий фактически невозможно какое-либо строительство, не соответствующее функциональному зонированию. Многие земельные участки простаивают, превращаясь в пустыри, а их собственники и арендаторы продолжают уплачивать соответственно земельный налог или арендную плату исходя из вида разрешенного использования, установленного ПЗЗ и не соответствующего генплану.

ИНТЕРЕСНЫЙ ФАКТ

Решением городской Думы Краснодара от 16.11.2017 № 43 п.11:

1. Приостановлено действие ПЗЗ муниципального образования г. Краснодар (далее – Краснодар) в части установленных градостроительными регламентами видов разрешенного использования в отношении земельных участков, территориальное зонирование которых установлено после вступления в силу решения городской Думы Краснодара от 26.01.2012 № 25 п.15 "Об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар" (03.02.2012) и которое не соответствуют функциональному зонированию, установленному генпланом Краснодара в отношении следующих функциональных зон:

зон особо охраняемых территорий;

зон рекреационного назначения;

зон специального назначения;

производственных зон;

зон транспортной инфраструктуры;

зон сельскохозяйственного назначения;

зон планируемого размещения объектов местного значения.

Приостановление применяется к земельным участкам, в отношении которых не утверждена документация по планировке территории.

2. При выдаче ГПЗУ в отношении указанных земельных участков предписано руководствоваться видами разрешенного использования, соответствующими функциональному зонированию, установленному генпланом Краснодара.

3. Администрации Краснодара рекомендовано приостановить в отношении указанных земельных участков действие муниципальных правовых актов, изданных по вопросам градостроительной деятельности.

9 сентября 2020 года вступил в силу новый генплан Краснодара (решение городской Думы Краснодара от 02.09.2020 № 100 п. 1).

Вместе с тем, в решении о частичном приостановлении действия ПЗЗ нет четкой привязки к конкретному генплану, которому может не соответствовать градостроительное зонирование, установленное ПЗЗ. Соответственно, неясно, сохраняется ли описанное приостановление ПЗЗ с 09.09.2020.

Однако по всей видимости в судебной практике намечается противоположный подход. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ уже дважды (определения от 12.08.2020 № 18-КАД20-10-К4 и от 11.12.2019 № 18-КА19-46) не согласилась с нижестоящими судами, признавшими законными отказы в выдаче разрешений на строительство в ситуации несоответствия ПЗЗ генплану, основываясь на следующих аргументах:

1. При решении вопроса о выдаче разрешения на строительство необходимо установить:

• соответствие проектной документации, во-первых, ПЗЗ, которые определяют правовой режим земельных участков (в том числе содержат перечень видов разрешенного использования применительно к каждой территориальной зоне); во-вторых, проекту планировки территории и проекту межевания территории;
• допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с его разрешенным использованием и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

2. Генплан является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа.

При этом утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Положения генплана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством документации по планировке территории, а также принятия решений и совершения действий, указанных в ч. 1 ст. 26 ГрК РФ (в частности, решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд).

3. Перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство (ч. 13 ст. 51 ГрК РФ) является исчерпывающим (закрытым).

Несоответствие генплану документов, приложенных к заявлению о выдаче разрешения на строительство:

• не включено в перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство;
• не является частным случаем такой причины для отказа в выдаче разрешения на строительство, как несоответствие представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Кроме того, указание в градостроительном плане земельного участка, который прилагается к заявлению на получение разрешения на строительство, сведений, содержащихся в генплане (в частности, сведений о функциональной зоне, не совпадающей с территориальной зоной) не означает, что такой градостроительный план противоречит названному документу территориального планирования.

Приведенный подход Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ пока не прижился в практике нижестоящих судов. Не обнаружено споров с подобной фабулой (коллизия ПЗЗ и генплана) на уровне Судебной коллегии по экономическим спорам и Президиума Верховного Суда РФ (определения судей об отказе в передаче дела для кассационного пересмотра судебной практикой не являются).

Однако повторное (менее чем через год) рассмотрение одного и того же вопроса высшим судом, пусть и на уровне судебной коллегии, а не надзорной инстанции, и пока без включения в обзоры судебной практики, дает надежду застройщикам, начавшим или только планирующим освоение земельных участков, в отношении которых имеются расхождения ПЗЗ и генплана.

Рекомендации

Перед началом проекта по строительству на земельном участке определенного объекта, приобретением для этих целей земельного участка, корпоративных прав в компании, владеющей таким участком, использованием иных форм инвестирования в строительство, а также кредитованием строительных проектов необходимо проверить, в числе прочего, не имеется ли несоответствия между видами разрешенного использования, установленными ПЗЗ в отношении территориальной зоны, в которой находится этот участок, и функциональным зонированием соответствующей территории.

Наличие такого несоответствия на данном этапе развития правоприменительной практики будет свидетельствовать о высоком риске невозможности или существенной затруднительности реализации проекта застройки соответствующего земельного участка, особенно учитывая сложность внесения изменений в генплан.

UPDATE

21 октября 2020 года Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ вновь подтвердила свою позицию о том, что несоответствие ПЗЗ генплану не является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство (определение от 21.10.2020 № 42-КАД20-2-К4).