28.09.2020

Несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану – запрет на строительство?

Верховный суд РФ корректирует подход к вопросу о выдаче разрешения на строительство в ситуации коллизии правил землепользования и застройки и генерального плана
Дмитрий Кивоенко
текст Дмитрий Кивоенко
партнер, адвокат
Несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану – запрет на строительство?

Автор изображения: Pexels. Сайт Pixabay

Расхождения между видами разрешенного использования земельных участков, установленными для определенной территориальной зоны правилами землепользования и застройки муниципального образования (далее – ПЗЗ), и назначением той же территории в соответствии с функциональным зонированием, предусмотренным его генеральным планом (далее – генплан), являются головной болью девелоперов и частных застройщиков.

Типичная ситуация

Согласно градостроительному плану земельного участка, являющемуся по сути выпиской из ПЗЗ (далее – ГПЗУ), земельный участок расположен в территориальной зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж.2), градостроительный регламент которой (содержится в ПЗЗ) к основным видам разрешенного использования относит в том числе административные и офисные здания. На чертеже ГПЗУ отмечено место допустимого размещения офисного здания.

Вместе с тем, в ГПЗУ также указано, что в соответствии с генпланом этот земельный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры или в рекреационной зоне, которые не предполагают возможность строительства жилых домов, административных и офисных зданий.

Проблема в том, что такое расхождение расценивается органами местного самоуправления как основание для отказа в выдаче разрешения на строительство или отмены уже выданного разрешения.

Судебная практика до недавнего времени единодушно поддерживала этот подход, основываясь на следующих аргументах:

1. Из системного толкования положения Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ) следует принцип первичности генплана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед ПЗЗ.

Установление территориальных зон в ПЗЗ конкретизирует положения документов территориального планирования (в частности, генплана) в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к определенным функциональным зонам.

В случае несоответствия ПЗЗ генплану в них вносятся соответствующие изменения (п. 1 ч. 2 ст. 33 ГрК РФ).

Таким образом, ПЗЗ не должны противоречить генплану (п. 57 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 3 (2018), п. 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка" от 14.11.2018).

2. Наличие такого противоречия свидетельствует о несоответствии представленных с заявлением о получении разрешения на строительство документов:

  • разрешенному использованию земельного участка (определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 24.05.2018 № 18-КГ18-67 и от 19.09.2018 № 18-КГ18-123, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.01.2020 по делу № А32-20433/2019);
  • ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством и действующим на дату выдачи разрешения на строительство (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20.02.2020 по делу № А32-2049/2019).

Руководствуясь этими соображениями, установив несоответствие ПЗЗ генплану в части зонирования, суды отклоняют требования о признании незаконными отказов в выдаче разрешения на строительства, а также признают уже выданные разрешения недействительными (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 06.11.2019 по делу № А32-50047/2017).

Однако, признавая безусловную важность системного подхода в градостроительной политике, нельзя не отметить, что многие градостроительные решения, заложенные в генпланах, не реализуются длительное время: годами не строятся объекты социального назначения, не размещаются автомобильные дороги и т.п.

При этом в течение всего времени действия соответствующей редакции генплана на ряде территорий фактически невозможно какое-либо строительство, не соответствующее функциональному зонированию. Многие земельные участки простаивают, превращаясь в пустыри, а их собственники и арендаторы продолжают уплачивать соответственно земельный налог или арендную плату исходя из вида разрешенного использования, установленного ПЗЗ и не соответствующего генплану.

ИНТЕРЕСНЫЙ ФАКТ

Решением городской Думы Краснодара от 16.11.2017 № 43 п.11:

1. Приостановлено действие ПЗЗ муниципального образования г. Краснодар (далее – Краснодар) в части установленных градостроительными регламентами видов разрешенного использования в отношении земельных участков, территориальное зонирование которых установлено после вступления в силу решения городской Думы Краснодара от 26.01.2012 № 25 п.15 "Об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар" (03.02.2012) и которое не соответствуют функциональному зонированию, установленному генпланом Краснодара в отношении следующих функциональных зон:

зон особо охраняемых территорий;

зон рекреационного назначения;

зон специального назначения;

производственных зон;

зон транспортной инфраструктуры;

зон сельскохозяйственного назначения;

зон планируемого размещения объектов местного значения.

Приостановление применяется к земельным участкам, в отношении которых не утверждена документация по планировке территории.

2. При выдаче ГПЗУ в отношении указанных земельных участков предписано руководствоваться видами разрешенного использования, соответствующими функциональному зонированию, установленному генпланом Краснодара.

3. Администрации Краснодара рекомендовано приостановить в отношении указанных земельных участков действие муниципальных правовых актов, изданных по вопросам градостроительной деятельности.

9 сентября 2020 года вступил в силу новый генплан Краснодара (решение городской Думы Краснодара от 02.09.2020 № 100 п. 1).

Вместе с тем, в решении о частичном приостановлении действия ПЗЗ нет четкой привязки к конкретному генплану, которому может не соответствовать градостроительное зонирование, установленное ПЗЗ. Соответственно, неясно, сохраняется ли описанное приостановление ПЗЗ с 09.09.2020.

Однако по всей видимости в судебной практике намечается противоположный подход. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ уже дважды (определения от 12.08.2020 № 18-КАД20-10-К4 и от 11.12.2019 № 18-КА19-46) не согласилась с нижестоящими судами, признавшими законными отказы в выдаче разрешений на строительство в ситуации несоответствия ПЗЗ генплану, основываясь на следующих аргументах:

1. При решении вопроса о выдаче разрешения на строительство необходимо установить:

  • соответствие проектной документации, во-первых, ПЗЗ, которые определяют правовой режим земельных участков (в том числе содержат перечень видов разрешенного использования применительно к каждой территориальной зоне); во-вторых, проекту планировки территории и проекту межевания территории;
  • допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с его разрешенным использованием и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

2. Генплан является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа.

При этом утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Положения генплана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством документации по планировке территории, а также принятия решений и совершения действий, указанных в ч. 1 ст. 26 ГрК РФ (в частности, решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд).

3. Перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство (ч. 13 ст. 51 ГрК РФ) является исчерпывающим (закрытым).

Несоответствие генплану документов, приложенных к заявлению о выдаче разрешения на строительство:

  • не включено в перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство;
  • не является частным случаем такой причины для отказа в выдаче разрешения на строительство, как несоответствие представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Кроме того, указание в градостроительном плане земельного участка, который прилагается к заявлению на получение разрешения на строительство, сведений, содержащихся в генплане (в частности, сведений о функциональной зоне, не совпадающей с территориальной зоной) не означает, что такой градостроительный план противоречит названному документу территориального планирования.

Приведенный подход Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ пока не прижился в практике нижестоящих судов. Не обнаружено споров с подобной фабулой (коллизия ПЗЗ и генплана) на уровне Судебной коллегии по экономическим спорам и Президиума Верховного Суда РФ (определения судей об отказе в передаче дела для кассационного пересмотра судебной практикой не являются).

Однако повторное (менее чем через год) рассмотрение одного и того же вопроса высшим судом, пусть и на уровне судебной коллегии, а не надзорной инстанции, и пока без включения в обзоры судебной практики, дает надежду застройщикам, начавшим или только планирующим освоение земельных участков, в отношении которых имеются расхождения ПЗЗ и генплана.

Рекомендации

Перед началом проекта по строительству на земельном участке определенного объекта, приобретением для этих целей земельного участка, корпоративных прав в компании, владеющей таким участком, использованием иных форм инвестирования в строительство, а также кредитованием строительных проектов необходимо проверить, в числе прочего, не имеется ли несоответствия между видами разрешенного использования, установленными ПЗЗ в отношении территориальной зоны, в которой находится этот участок, и функциональным зонированием соответствующей территории.

Наличие такого несоответствия на данном этапе развития правоприменительной практики будет свидетельствовать о высоком риске невозможности или существенной затруднительности реализации проекта застройки соответствующего земельного участка, особенно учитывая сложность внесения изменений в генплан.

 

Успешные проекты
Защита от взыскания 13 700 000 000 рублей "олимпийской" неустойки
Защита от взыскания 13 700 000 000 рублей "олимпийской" неустойки
Отказано во взыскании неустойки за несоблюдение срока завершения строительства многоквартирного дома в г. Сочи в зоне особой архитектурно-планировочной организации территории (зона международного гостеприимства)
10.06.2014
Коммерческие споры
Выкуп земли под производственным комплексом производителя детского питания
Выкуп земли под производственным комплексом производителя детского питания
Победа нашей команды в споре о выкупе земельного участка позволила предприятию воспользоваться льготной выкупной ставкой, действовавшей на момент обращения с заявлением о выкупе и сэкономить около 90 000 000 рублей
28.08.2014
Земельные споры
Земля
Связаться с нами
Задайте Ваш вопрос через форму обратной связи
Отправляя информацию, вы даете согласие на обработку персональных данных в соответствии с Пользовательским соглашением и Политикой конфиденциальности.
Спасибо!
Ваша заявка принята. Мы свяжемся с Вами в ближайшее время.