8.10.2020

Лечебно-оздоровительные местности и курорты – запрет на приватизацию земли?

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ оставляет шанс выкупить земельные участки на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов
Антон Ардаков
текст Антон Ардаков
управляющий партнер
Лечебно-оздоровительные местности и курорты – запрет на приватизацию земли?

Автор изображения: Инесса Токмина. Сайт Pixabay

Земельные участки, расположенные в пределах особо охраняемых природных территорий, изъяты из оборота или ограничены в обороте, что для участков, изъятых из оборота, означает полный запрет на их предоставление в частную собственность, а для участков, ограниченных в обороте, – запрет на приватизацию в качестве общего правила с возможность предусмотреть иное федеральным законом.

Земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. Вместе с тем в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.

Ранее к числу земель особо охраняемых природных территорий относились земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов со всеми вытекающими из этого правовыми последствиями.

В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны (п. 2 ст. 96 Земельного кодекса РФ).

В составе округа выделяется до трех зон – 1-я, 2-я и 3-я, каждая из которых имеет определенный режим использования земель, находящихся в пределах ее территории (пункты 11 – 14 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утв. постановлением Правительства РФ от 07.12.1996 № 1425).

Например, Указом Президента РФ от 06.07.1994 № 1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей" курорт Сочи и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курорта Сочи отнесены к особо охраняемым природным территориям федерального значения.

30 декабря 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 28.12.2013 № 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" (далее – Закон 406-ФЗ), которым из состава земель особо охраняемых природных территорий исключены земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, ввиду чего на указанные исключенные земли как таковые перестал распространяться режим ограничения их в обороте.

Земельные участки на территории 1-й зоны санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов несмотря на вступление в силу Закона 406-ФЗ изъяты из оборота ввиду прямого указания закона (пункт 3 статьи 96 Земельного кодекса). Иными словами, исключение земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов из состава земель особо охраняемых природных территорий Законом 406-ФЗ не повлияло на оборотоспособность таких земель, находящихся в пределах 1-й зоны санитарной (горно-санитарной) охраны.

Вместе с тем, в части 3 статьи 10 Закона 406-ФЗ указано, что "особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.".

Приведенное положение Закона 406-ФЗ стало толковаться в судебной практике как означающее сохранение у созданных до 30 декабря 2013 года лечебно-оздоровительных местностей и курортов статуса земель особо охраняемых природных территорий, что исключает приватизацию расположенных в пределах их территории земельных участков.

Такой подход до настоящего времени доминирует в практике арбитражных судов (постановления Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22.09.2020 по делу № А32-46059/2019, от 18.08.2020 по делу № А32-55909/2019, от 05.08.2020 по делу № А32-55905/2019, от 25.06.2020 по делу № А32-14968/2019, от 26.06.2019 по делу № А32-29256/2018 и др.) и поддерживается Конституционным судом РФ (определения от 30.01.2020 № 103-О по жалобе Завода минеральных вод "Горячеключевской" и от 27.09.2018 № 2369-О по жалобе гражданина Шахбазова А.В.), которые, помимо буквального толкования части 3 статьи 10 Закона 406-ФЗ, исходят из следующих аргументов:

  • данная норма обеспечивает преемственность сложившихся отношений в сфере охраны окружающей среды посредством сохранения ранее созданных особо охраняемых природных территорий;
  • курорты, будучи национальным достоянием народов РФ, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся к особо охраняемым объектам и территориям;
  • подобное правовое регулирование согласуется с требованиями Конституции РФ, согласно которым земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1), каждому гарантируется право на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья и медицинскую помощь (статьи 41, 42);
  • недопустим произвольный и необоснованный отказ законодателя от существующих правовых гарантий и связанных с ними ограничительных мер в данной сфере общественных отношений, влекущий за собой существенное снижение уже достигнутого уровня охраны окружающей среды на конкретной территории, в частности на территории курортов, признанных ранее в установленном порядке особо охраняемыми природными территориями.

Судьи Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ единодушно отказывают в рассмотрении по существу кассационных жалоб по делам, в которых часть 3 статьи 10 Закона 406-ФЗ применена не в пользу претендента на приобретение в собственность курортной земли (определения от 20.12.2019 № 308-ЭС19-14951, от 25.02.2019 № 308-КГ18-25769 и др.), а дела с положительным исходом до них просто не доходят (см. постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.07.2020 по делу № А21-12798/2019, не обжалованное даже в окружной суд).

Вместе с тем, в Верховном Суде РФ по этой проблеме есть разные точки зрения.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов судьи судебного состава 1-й инстанции Судебной коллегией по административным делам, а также Апелляционной коллегии солидарны с арбитражными судами и Конституционным Судом РФ в том, что лечебно-оздоровительные местности и курорты, созданные до 30 декабря 2013 года, сохраняют статус особо охраняемых природных территорий и после вступления в силу Закона 406-ФЗ (апелляционные определения Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 16.05.2019 № АПЛ19-136, от 12.04.2018 № АПЛ18-98, от 20.12.2017 N 56-АПГ17-20, решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 11.12.2019 № АКПИ19-762).

Однако противоположное мнение уже третий год подряд высказывают судьи Судебной коллегии по административным делам при рассмотрении в кассационном порядке дел об оспаривании отказов органов местного самоуправления в предоставлении физическим лицам конкретных земельных участков под объектами недвижимости.

Согласно этому подходу часть 3 статьи 10 Закона 406-ФЗ не определяет статус ранее созданных особо охраняемых природных территорий, а констатирует сохранение границ, определенных соответствующими органами власти в порядке, установленном до дня вступления в силу упомянутого закона, в отношении особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, созданных до 30 декабря 2013 года и продолжающих быть таковыми после этой даты.

При этом судьи-административисты указывают не только на исключение лечебно-оздоровительных местностей и курортов из перечня земель, относящихся к землям особо охраняемых территорий, но также обращают внимание на то, что согласно абзацу 4 статьи 1 Федеральному закону от 23.02.1995 № 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" в редакции Закона 406-ФЗ лечебно-оздоровительные местности и курорты теперь относятся соответственно к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите (преамбула), в то время как ранее относились к особо охраняемым природным объектам и особо охраняемым природным территориям (определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17.08.2018 № 18-КГ18-122, от 12.02.2019 № 44-КГ18-28, от 20.05.2020 № 18-КА20-11).

Нет единообразного подхода и на уровне кассационных судов общей юрисдикции. Так, в одних случаях Четвертый кассационный суд общей юрисдикции (г. Краснодар) придерживается позиции о сохранении у созданных до 30 декабря 2013 года особо охраняемых природных территорий режима земель, ограниченных в обороте, включая лечебно-оздоровительные местности и курорты (определения от 26.05.2020 № 88-8341/2020 и от 20.02.2020 № 88а-3655/2020), в других – об утрате такового и допустимости приватизации (определения от 05.03.2020 № 88а-4925/2020 и от 21.01.2020 № 88а-1238/2020).

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа игнорирует ссылки заявителей кассационных жалоб, претендующих на выкуп земельных участков, находящихся в границах курортов, на "либеральную" практику Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ и упрекает нижестоящие суды, пытающиеся ее применять, в несоответствии их позиции практике, сложившейся в округе (см., например, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25.06.2020 по делу № А32-14968/2019).

Ограничения оборота земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов снижают их инвестиционную привлекательность и препятствуют развитию соответствующих территорий. Очевидно, что защита права на благоприятную окружающую среду, включая территории курортов, достигается не с помощью ограничения оборотоспособности земель, а путем установления адекватного режима их использования, сопровождающегося эффективным контролем за его соблюдением. В связи с этим можно поприветствовать непрекращающиеся попытки добиться приватизации таких земель, некоторые из которых уже увенчались успехом.

Рекомендации

Принимая решение о приобретении в собственность земельного участка, расположенного в границах лечебно-оздоровительной местности или курорта, как у частных лиц, так и у публичных образований необходимо учитывать риск оспаривания соответствующей сделки и зарегистрированного на ее основании права по мотиву нарушения запрета (ограничения) на оборот такого участка.

При подготовке заявления в уполномоченный орган о выкупе подобного земельного участка целесообразно оценивать перспективу возможного судебного спора о признании незаконным отказа в предоставлении в собственность этого участка с учетом правовых подходов, применяемых как в арбитражных судах, так и в судах общей юрисдикции, и в соответствующих судебных коллегиях Верховного Суда РФ.

Успешные проекты
Защита от взыскания 13 700 000 000 рублей "олимпийской" неустойки
Защита от взыскания 13 700 000 000 рублей "олимпийской" неустойки
Отказано во взыскании неустойки за несоблюдение срока завершения строительства многоквартирного дома в г. Сочи в зоне особой архитектурно-планировочной организации территории (зона международного гостеприимства)
10.06.2014
Коммерческие споры
Выкуп земли под производственным комплексом производителя детского питания
Выкуп земли под производственным комплексом производителя детского питания
Победа нашей команды в споре о выкупе земельного участка позволила предприятию воспользоваться льготной выкупной ставкой, действовавшей на момент обращения с заявлением о выкупе и сэкономить около 90 000 000 рублей
28.08.2014
Земельные споры
Земля
Связаться с нами
Задайте Ваш вопрос через форму обратной связи
Отправляя информацию, вы даете согласие на обработку персональных данных в соответствии с Пользовательским соглашением и Политикой конфиденциальности.
Спасибо!
Ваша заявка принята. Мы свяжемся с Вами в ближайшее время.