Лечебно-оздоровительные местности и курорты – запрет на приватизацию земли?

Земельные участки, расположенные в пределах особо охраняемых природных территорий, изъяты из оборота или ограничены в обороте, что для участков, изъятых из оборота, означает полный запрет на их предоставление в частную собственность, а для участков, ограниченных в обороте, – запрет на приватизацию в качестве общего правила с возможность предусмотреть иное федеральным законом.

Земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. Вместе с тем в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.

Ранее к числу земель особо охраняемых природных территорий относились земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов со всеми вытекающими из этого правовыми последствиями.

В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны (п. 2 ст. 96 Земельного кодекса РФ).

В составе округа выделяется до трех зон – 1-я, 2-я и 3-я, каждая из которых имеет определенный режим использования земель, находящихся в пределах ее территории (пункты 11 – 14 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утв. постановлением Правительства РФ от 07.12.1996 № 1425).

Например, Указом Президента РФ от 06.07.1994 № 1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей" курорт Сочи и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курорта Сочи отнесены к особо охраняемым природным территориям федерального значения.

30 декабря 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 28.12.2013 № 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" (далее – Закон 406-ФЗ), которым из состава земель особо охраняемых природных территорий исключены земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, ввиду чего на указанные исключенные земли как таковые перестал распространяться режим ограничения их в обороте.

Земельные участки на территории 1-й зоны санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов несмотря на вступление в силу Закона 406-ФЗ изъяты из оборота ввиду прямого указания закона (пункт 3 статьи 96 Земельного кодекса). Иными словами, исключение земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов из состава земель особо охраняемых природных территорий Законом 406-ФЗ не повлияло на оборотоспособность таких земель, находящихся в пределах 1-й зоны санитарной (горно-санитарной) охраны.

Вместе с тем, в части 3 статьи 10 Закона 406-ФЗ указано, что "особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.".

Приведенное положение Закона 406-ФЗ стало толковаться в судебной практике как означающее сохранение у созданных до 30 декабря 2013 года лечебно-оздоровительных местностей и курортов статуса земель особо охраняемых природных территорий, что исключает приватизацию расположенных в пределах их территории земельных участков.

Такой подход до настоящего времени доминирует в практике арбитражных судов (постановления Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22.09.2020 по делу № А32-46059/2019, от 18.08.2020 по делу № А32-55909/2019, от 05.08.2020 по делу № А32-55905/2019, от 25.06.2020 по делу № А32-14968/2019, от 26.06.2019 по делу № А32-29256/2018 и др.) и поддерживается Конституционным судом РФ (определения от 30.01.2020 № 103-О по жалобе Завода минеральных вод "Горячеключевской" и от 27.09.2018 № 2369-О по жалобе гражданина Шахбазова А.В.), которые, помимо буквального толкования части 3 статьи 10 Закона 406-ФЗ, исходят из следующих аргументов:

• данная норма обеспечивает преемственность сложившихся отношений в сфере охраны окружающей среды посредством сохранения ранее созданных особо охраняемых природных территорий;
• курорты, будучи национальным достоянием народов РФ, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся к особо охраняемым объектам и территориям;
• подобное правовое регулирование согласуется с требованиями Конституции РФ, согласно которым земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1), каждому гарантируется право на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья и медицинскую помощь (статьи 41, 42);
• недопустим произвольный и необоснованный отказ законодателя от существующих правовых гарантий и связанных с ними ограничительных мер в данной сфере общественных отношений, влекущий за собой существенное снижение уже достигнутого уровня охраны окружающей среды на конкретной территории, в частности на территории курортов, признанных ранее в установленном порядке особо охраняемыми природными территориями.

Судьи Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ единодушно отказывают в рассмотрении по существу кассационных жалоб по делам, в которых часть 3 статьи 10 Закона 406-ФЗ применена не в пользу претендента на приобретение в собственность курортной земли (определения от 20.12.2019 № 308-ЭС19-14951, от 25.02.2019 № 308-КГ18-25769 и др.), а дела с положительным исходом до них просто не доходят (см. постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.07.2020 по делу № А21-12798/2019, не обжалованное даже в окружной суд).

Вместе с тем, в Верховном Суде РФ по этой проблеме есть разные точки зрения.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов судьи судебного состава 1-й инстанции Судебной коллегией по административным делам, а также Апелляционной коллегии солидарны с арбитражными судами и Конституционным Судом РФ в том, что лечебно-оздоровительные местности и курорты, созданные до 30 декабря 2013 года, сохраняют статус особо охраняемых природных территорий и после вступления в силу Закона 406-ФЗ (апелляционные определения Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 16.05.2019 № АПЛ19-136, от 12.04.2018 № АПЛ18-98, от 20.12.2017 N 56-АПГ17-20, решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 11.12.2019 № АКПИ19-762).

Однако противоположное мнение уже третий год подряд высказывают судьи Судебной коллегии по административным делам при рассмотрении в кассационном порядке дел об оспаривании отказов органов местного самоуправления в предоставлении физическим лицам конкретных земельных участков под объектами недвижимости.

Согласно этому подходу часть 3 статьи 10 Закона 406-ФЗ не определяет статус ранее созданных особо охраняемых природных территорий, а констатирует сохранение границ, определенных соответствующими органами власти в порядке, установленном до дня вступления в силу упомянутого закона, в отношении особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, созданных до 30 декабря 2013 года и продолжающих быть таковыми после этой даты.

При этом судьи-административисты указывают не только на исключение лечебно-оздоровительных местностей и курортов из перечня земель, относящихся к землям особо охраняемых территорий, но также обращают внимание на то, что согласно абзацу 4 статьи 1 Федеральному закону от 23.02.1995 № 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" в редакции Закона 406-ФЗ лечебно-оздоровительные местности и курорты теперь относятся соответственно к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите (преамбула), в то время как ранее относились к особо охраняемым природным объектам и особо охраняемым природным территориям (определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17.08.2018 № 18-КГ18-122, от 12.02.2019 № 44-КГ18-28, от 20.05.2020 № 18-КА20-11).

Нет единообразного подхода и на уровне кассационных судов общей юрисдикции. Так, в одних случаях Четвертый кассационный суд общей юрисдикции (г. Краснодар) придерживается позиции о сохранении у созданных до 30 декабря 2013 года особо охраняемых природных территорий режима земель, ограниченных в обороте, включая лечебно-оздоровительные местности и курорты (определения от 26.05.2020 № 88-8341/2020 и от 20.02.2020 № 88а-3655/2020), в других – об утрате такового и допустимости приватизации (определения от 05.03.2020 № 88а-4925/2020 и от 21.01.2020 № 88а-1238/2020).

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа игнорирует ссылки заявителей кассационных жалоб, претендующих на выкуп земельных участков, находящихся в границах курортов, на "либеральную" практику Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ и упрекает нижестоящие суды, пытающиеся ее применять, в несоответствии их позиции практике, сложившейся в округе (см., например, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25.06.2020 по делу № А32-14968/2019).

Ограничения оборота земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов снижают их инвестиционную привлекательность и препятствуют развитию соответствующих территорий. Очевидно, что защита права на благоприятную окружающую среду, включая территории курортов, достигается не с помощью ограничения оборотоспособности земель, а путем установления адекватного режима их использования, сопровождающегося эффективным контролем за его соблюдением. В связи с этим можно поприветствовать непрекращающиеся попытки добиться приватизации таких земель, некоторые из которых уже увенчались успехом.

Рекомендации

Принимая решение о приобретении в собственность земельного участка, расположенного в границах лечебно-оздоровительной местности или курорта, как у частных лиц, так и у публичных образований необходимо учитывать риск оспаривания соответствующей сделки и зарегистрированного на ее основании права по мотиву нарушения запрета (ограничения) на оборот такого участка.

При подготовке заявления в уполномоченный орган о выкупе подобного земельного участка целесообразно оценивать перспективу возможного судебного спора о признании незаконным отказа в предоставлении в собственность этого участка с учетом правовых подходов, применяемых как в арбитражных судах, так и в судах общей юрисдикции, и в соответствующих судебных коллегиях Верховного Суда РФ.